【COP26後焦點】利劍出鞘之際，為何印度修改《格拉斯哥氣候協定》關鍵字phase down?
【文章摘要】印度於COP26簽署《格拉斯哥氣候協定》最後一刻，修改燃煤發電關鍵詞「逐步降低」（phase down）引起國際議論。然而比對印度政府於11月下旬所發布最新報告，或許就能理解印度煤炭轉型工程之浩大複雜，與過程之艱辛困難。
聯合國氣候大會COP26最終日（11月13日），各國代表正在簽署《格拉斯哥氣候協定》的最後一刻，印度針對燃煤發電項目修改了關鍵用字，以「逐步降低」（phase down）取代「逐步淘汰」（phase out），並且獲得中國支持終而決議通過。印度這個箭在弦上的軟化舉動，讓全球減碳力道瞬間降低許多，國際議論四起。
再加上印度總理莫迪 （Narendra Modi）近年仍積極推動煤礦擴張計畫，預計將國內煤炭年產量從2019年的7.83億噸提高到10億噸。因此，即使莫迪親自出席COP26大會並公開宣布印度2070年淨零目標，世人仍然對印度的減碳決心，抱持保留態度。
不過，若比照印度政府組織National Foundation for India於11月下旬所發布的一份最新報告（Socio-economic impacts of coal transitions in India: Bottom-up Analysis of Jobs in Coal and Coal-Consuming Industries），或許世人就更能理解，印度煤炭轉型的艱辛困難處。
印度首份報告，分析煤炭轉型對社會經濟的影響
根據印度這第一份討論「煤炭轉型」對國民「社會經濟影響」的分析報告，印度的燃煤轉型過程是一場「混亂且複雜」（messy and complicated）的路途。根據該報告保守估計，印度目前有超過 1,300 萬人受僱於煤炭開採、運輸、電力、海綿鐵、鋼鐵、製磚等行業。這數字非常龐大，已經超過全球其他160個國家的人口。若加上其他間接活動，印度從事煤炭相關產業的人口將超過 2,000 萬。
報告亦指出，有266個行政區的當地資產至少與1項煤炭行業相關；其中的135個行政區，有2項以上當地資產依賴煤炭行業。
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（綠色代表印度的266個區資產與1項煤炭產業相關，橘色與紅色代表135個區資產與2項或2項以上煤炭產業相關。圖片來源：National Foundation for India）
2021年印度消耗9.32億公噸的煤，其中77%來自國內生產；而90%的煤炭用於發電。200多年來，無數印度人從事與煤炭相關的各種低階工作，勞力密集、技術落後，地方政府也始終無力改善基礎設施。同時，印度有81%的人從事非正式經濟產業（informal sector），他們沒有任何社會福利的保障。
印度85%的煤炭來自本國的94座露天礦場，然而在2019年全國共420座的礦場中，只有128個獲利；這也意味著大部分處於虧損狀態，很可能在10年內就會關閉。
印度煤炭轉型 如同小國1,300萬人口轉型謀生計
這份報告揭露了印度減碳所面臨的巨大困難，其於人口、規模、產業、深度、廣度層面，是全球史上前所未見。印度的煤炭轉型工程，可以說幾乎是等同於為一個小型國家的整體人口，謀求轉型生路，卻同時必須維持經濟發展、兼顧對世界實踐氣候目標的義務。其工程之浩大複雜、發展路徑之錯縱艱辛，實在是不言可喻。
印度煤炭轉型項目牽涉層面甚為廣泛，包括：訂定中央、州、地方政府與各部門層級的減碳路徑圖、界定與煤炭相關的產業、定義不同部門勞工之轉型、重視契約工與非正式勞工的社會安全與福祉、建立工會職能或類似機制、轉型的財務會計成本估算、環境保護、轉型正義、擴大減碳投資等等。
閱讀這份報告可以發現，印度煤炭轉型有2大關鍵。其一，與煤炭轉型密切相關的能源政策，以及延伸的跨範疇勞動、教育、健康等政策，都屬於國家職權，必須由國家層級來規劃路徑，地方政府再進行配合。然而，以目前印度的政治結構與機制來說，這尚不足以順暢運作──地方政府缺乏各種基礎設施、職能和資源，卻是煤炭轉型工程最重要的執行環節。
其二，轉型需要明確的氣候政策與鉅額資金來實施、管理與監控，印度的國內金融體系也必須做好準備。同時，光靠國內資金是無法達成轉型目標，印度必須以煤炭項目向外做全球溝通；並以多邊開發銀行來降低煤產地的風險，促進綠色投資。
這也是為何一些瞭解印度國情的碳專家指出，目前印度仍處在煤炭量剛猛需求的階段，能夠「逐步減少」對煤炭產業的依賴即是一項「巨大的進步」。而且全球近200個國家簽署《格拉斯哥氣候協定》，已經響亮地敲響印度煤炭產業的喪鐘，印度政府「無可逃避」，應「更積極地」關閉老舊和低效能燃煤電廠，並承諾不再建造任何新燃煤電廠。
煤炭轉型是這個古老國家的嚴苛考驗
11月下旬，印度遭受每年冬天常見的嚴重空氣汙染襲擊，PM2.5指數在百萬分之290至400之間，遠超過世界衛生組織所訂定的安全數值10至15倍。德里附近約有2,000萬居民深受其害，印度最高法院正在督促政府，召開緊急會議以改善空氣品質。
種種的困難與挑戰，錯綜複雜地鋪陳在這13億人口，地理文化複雜多元的古老國家面前。或許正如發表這份分析報告的主持學者 Swati D'souza 所說，印度的煤炭轉型對話「才剛剛開始」。
核稿：繆葶
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資料來源：
India ‘cannot escape’ coal phasedown, top coal ministry official says
More than 13 million people are dependent on the coal economy in India: NFI report calls for immediate action plan for post-coal future
Socio-economic impacts of coal transitions in India: Bottom-up Analysis of Jobs in Coal and Coal-Consuming Industries
